ТЕХНОКРАТИЧЕСКИЙ ТРАНЗИТ: ОСНОВНЫЕ СВОЙСТВА

Есть разные способы решения проблем страны и регионов в рамках технократического подхода. Один из них — поиск новых лиц, нового человеческого капитала. Другой — радикальные технологические изменения. Для кого-то они заменитель модернизации, для тех же, кто действительно хотел бы более эффективного управления, это метод борьбы с коррупцией и улучшения работы государственных сервисов. Во втором случае идеалом, по оценке некоторых респондентов, является максимальная автоматизация функций и сервисов. Как выразился один из участников наших экспертных интервью, «спасти» страну от коррупции и неэффективного государственного управления может «отсутствие человека», то есть оцифрованная функция.

Технократы призваны обеспечить техническое, беспрекословное и по возможности профессиональное исполнение и проведение в жизнь решений, принятых на политическом уровне. Сегодня это в первую очередь реализация национальных проектов согласно «майскому указу» Владимира Путина 2018 года (план приоритетного, прежде всего государственного финансирования 13 направлений развития экономики и социальной сферы), проведение политики федерального центра в регионах губернаторами-«варягами». Наши эксперты-респонденты видят цель этой стратегии в унификации управленческих практик и усилении контроля центра над регионами и местными элитами. В идеале у исполнителей-технократов не должно быть своего мнения, своей индивидуальности, своей повестки. Они должны быть легко заменяемы. У них не может быть иной лояльности, кроме как по отношению к федеральному центру. Чиновников-технократов готовят на специальных программах повышения квалификации, таких как Высшая школа государственного управления РАНХиГС, всероссийский конкурс управленцев «Лидеры России», Московская школа управления «Сколково», Агентство стратегических инициатив. Для оценки работы новых государственных служащих разработаны специальные показатели эффективности — пресловутые KPI19.

Модель формирования новой, качественной бюрократии, как следует из интервью с нашими респондентами, в идеале предполагает, что у новых управленцев будут длинный горизонт принятия решений (длиннее шестилетнего политического цикла) и высокий уровень социальной ответственности. Речь идет не столько об омолаживании элиты, сколько об изменении ее типа: это должны быть люди с ценностным профилем — образованные, модернизационно настроенные. В системе время от времени такие появляются; для них важны не только карьера и исполнение поручений руководства в срок, но и реализация проектов, пусть и локальных и не политических (связанных с внедрением новых технологий, отладкой процессов управления, устранением острых социальных проблем). Отчасти технократизации способствуют задачи, которые ставятся в нацпроектах. Технократизация — заменитель модернизации, невозможной политически.

Базовая идея технократического транзита (саму его идею связывают, прежде всего, с главой администрации президента Антоном Вайно и его первым замом Сергеем Кириенко) состоит в том, чтобы, не меняя (укрепляя) существующие институты, не вводя политическую демократию, поменять лица во власти. Как сказал один из участников наших интервью, если нет возможности менять институты, можно попробовать повысить качество управления и бюрократии и поменять «лица».

Искать новые механизмы возгонки технократических кадров приходится по ряду причин. Это и запрос на справедливое, а значит, эффективное управление, и плохая работа социальных лифтов, которые практически остановились, и — в то же время — дефицит качественных управленцев (административный уровень директоров департаментов министерств, заместителей министров, региональных руководителей).

Сторонники технократической мобильности уверены в том, что назначения на среднем уровне государственной пирамиды будут постепенно оказывать давление на назначения на верхнем уровне; кадры станут просачиваться вверх. Конечно, до определенного уровня, где уже действуют политические ограничения (финалист «Лидеров России» не может вот так запросто быть назначен министром обороны или выдвинут в губернаторы Санкт-Петербурга). Однако эти кадры могут быть назначены на пост начальника департамента, заместителя министра или губернатора в не самый важный регион страны. По логике тех, кто занят проектами, схожими с «Лидерами России», такой механизм способен сделать систему более эффективной.

При всех ограничениях, заложенных в программу технократического обновления кадров, регулярные механизмы селекции и обучения, по мнению наших респондентов, помогают постепенно повысить квалификацию чиновников-технократов, расширяют их понимание ситуации в стране. К обучающим программам привлекаются лучшие российские эксперты по экономике, географии, социальным наукам; мероприятия часто завершаются свободным обменом мнениями между участниками и лекторами. Даже вызывающие усмешку у некоторых наблюдателей тренинги, в ходе которых участники ложатся под БТР, являются калькой с передовых западных командообразующих тренингов. В процессе обучающих мероприятий участники обмениваются опытом, у них формируются межличностные горизонтальные, не кланового характера связи и некоторое подобие корпоративной идентичности.

Однако эти положительные стороны программ, по мнению экспертов, являются сегодня скорее побочным продуктом обучения, чем главной целью. Кроме того, как отмечают некоторые лекторы, у которых мы брали интервью, иногда они сталкиваются с недоуменной и даже прямо враждебной реакцией слушателей — будущих губернаторов и министров, вице-губернаторов и заместителей министров. Правда, это скорее меньшинство аудитории, которое можно определить как «лояльных карьеристов». Для такого рода чиновников, по мнению одного из наших респондентов, характерны «слабое знание экономики, нелюбовь к плохим новостям, неудовольствие в связи с критическими оценками ситуации».

Новых управленцев можно сравнить с генерал-губернаторами в имперской модели дореволюционной России. Но важно понимать, что это кадры для управления рентной частью экономики. Их задача — не развитие, а сохранение фундаментальных основ режима и поддержание жизнеспособности властной системы.

Технократ нового типа — это необязательно молодой человек тридцати или сорока с чем-то лет, энергичный, в хорошем костюме и в очках. Люди, назначаемые на высокие должности в федеральной и региональной иерархиях, очень разные. Наши респонденты выделяли несколько типажей. Например: ломающие через колено (идущие на конфликт с местными элитами); оптимизаторы (классические технократы, например 40-летний Максим Решетников, губернатор Пермского края); распределители ресурсов (люди из бизнеса, существующего за счет связей с государством, например Олег Кожемяко, губернатор Приморья, выходец из рыбного бизнеса); политические назначенцы (например, и. о. губернатора Санкт-Петербурга Александр Беглов, человек Путина). Кто-то из них пытается разрушить систему регионального управления: применяет, по выражению одного из респондентов, «солдафонскую модернизацию», включая полную смену команды. Иные просто выполняют указания высшего руководства. Среди новых технократов есть и фронтмены, прикрывающие тот факт, что регионом управляет госкорпорация (например, Алексей Дюмин, губернатор Тульской области — региона, где «рулит» корпорация «Ростехнологии»). Некоторые из них умеют договариваться и искать компромиссы.

При этом примерно треть назначенцев в регионах — «парашютисты», они же «варяги», пришельцы со стороны. Возможны многочисленные провалы новых назначенцев — значит, по замечанию одного из экспертов, «придется их менять в следующем цикле назначений».

Путин не против использования механизмов современной управленческой мобильности и даже встречается время от времени с «новыми управленцами»22. Однако, судя по всему, он не считает эти механизмы селекции кадров основными; сама их реализация сильно зависит от наличия или отсутствия тех или иных персоналий во власти. Например, «Лидеры России», по мнению наших респондентов, это личный проект Сергея Кириенко. Любое модернизационное усилие является персонифицированным, зависит от заинтересованности тех или иных лиц или структур. Вот характерная цитата из экспертного интервью: «Государство — это абстракция. Главное — это люди». (Примеры эффективного взаимодействия государства и обучающих структур: подготовка в Московской школе управления «Сколково» кадров для моногородов, подготовка там же главных врачей больниц.)

Политический уровень назначений остается прерогативой президента и его ближнего круга, куда обученные по новой системе технократы попасть не могут. Симптоматично, что до определенного момента эффективность руководителя президент связывал в буквальном смысле с близостью к его телу. Поэтому на высокие должности назначались офицеры службы охраны или глава службы протокола (Антон Вайно, глава администрации президента). Среди назначенцев немало людей с опытом работы в силовых структурах: им президент особенно доверяет.

В случае России основной лимитирующий элемент, которым являются власть силовиков и согласование всех назначений с силовиками, никуда не исчезает и не исчезнет. Абсолютная политическая лояльность важнее технократической эффективности, не говоря уже о модернизационных устремлениях. Фильтр лояльности — основной. Компромисс силового, оно же идеологическое, крыла власти с гражданскими элитами теоретически достижим, а практически едва ли реализуем: силовики назначают на важнейшие позиции кого хотят и из числа тех, кто прошел их селекцию.

Почему фильтр лояльности так важен? Управление осуществляется вручную (и нередко с низкой эффективностью) из-за страха утратить политический контроль над ключевыми позициями. Характерным примером отказа от технократической селекции, не говоря уже о демократической, в пользу целиком лоялистской стал уже упомянутый случай, когда претендентом на чрезвычайно важный пост губернатора Санкт-Петербурга был выбран Александр Беглов.

Иной раз и самим потенциальным назначенцам не очень хочется участвовать в гонке за высокие позиции во власти. Вот основные причины, по которым технократы могут отказаться от назначений:

• негативное восприятие государственных чиновников населением;
• политическая неустойчивость высоких позиций с неопределенными критериями эффективности работы (несмотря на наличие KPI, вряд ли при реальной оценке качества работы на них обращают серьезное внимание) — отсюда страх потерять и высокую должность, и репутацию;
• проблема с потолками зарплат: они уступают аналогичным позициям в бизнесе;
• ограничения во владении собственностью;
• проблемы с декларированием доходов и т. п.

Некоторые наши респонденты называли и ограничения в достижении результатов из-за избыточного регулирования, это тоже дестимулирует управленцев.

В чем состоит фундаментальная проблема технократического подхода? Об этом писал Уильям Истерли в своей книге «Тирания экспертов»: «Движимые технократической иллюзией эксперты в области развития неосознанно придают легитимность и широкие полномочия государству как субъекту, призванному реализовать технические решенияЛовкость рук, акцентирующая внимание на технических решениях при одновременном сокрытии нарушений прав реального человека, является моральной трагедией современного развития».

Важный изъян технократического подхода эксперты видят в том, что чиновники-технократы ответственны в первую очередь перед федеральным центром, а не перед гражданами: такой механизм подконтрольности нередко ведет к «культу отчетности» и формальному выполнению заданных целей и индикаторов. Оценка эффективности на основании целевых показателей и KPI, иной раз сформулированных без всякой связи с реальностью, несет риск формализма, подгонки результата под заданные параметры, приписок. (Цитата из интервью: «Это приоритет отчета перед развитием».) Чиновникам важнее вовремя отчитаться перед вышестоящим начальством, сохранить свою позицию во власти или переместиться на новое место работы, нежели решить проблему. В краткосрочной перспективе такой подход может быть эффективным, но в долгосрочной чреват проблемами, так как не учитывает интересы обычных людей и региональных элит, повышает напряжение внутри самой управленческой системы. Такого рода проблем меньше в бизнесе: многие управленцы нового типа предпочитают социальную мобильность в предпринимательской среде, включая крупные компании, пусть и связанные с государством, но не обставленные большим числом фильтров и ограничений.

Базовые способы рекрутирования в управленческие элиты — личная лояльность Путину; профессионализм в сочетании с фильтром лояльности (например, у представителей финансово-экономического блока правительства); соблюдение интересов кланов, семей, групп, корпораций, покровительствующих назначенцу, — не способствуют росту эффективности.

ЦИФРОВИЗАЦИЯ В КОНТЕКСТЕ ТРАНЗИТА ЭЛИТ: ГОСПЛАН 2.0

Цифровизация, на которой российские власти делают акцент в последние годы, стала своего рода знаменем модернизационных усилий государства. Была запущена национальная программа (нацпроект) «Цифровая экономика Российской Федерации»25. Это естественно, ведь характер коммуникаций изменился во всей экономике.

Переход к «цифре» неизбежен, ровно поэтому, например, телевидение переводится с аналогового на цифровое вещание. Однако в России цифровую трансформацию понимают в большей степени как автоматизацию процессов и услуг — новые сущности не создаются. По сути своей задача автоматизации инфраструктуры технократическая, а не содержательная. Остается вопрос, для чего это делается.

Накоплены базы открытых данных (в том числе в здравоохранении, образовании, ЖКХ). Теоретически такие базы стимулируют развитие новых бизнесов, на которые есть спрос. Сферы, где открытые данные критически важны, — это те же ЖКХ, образование, здравоохранение, экология: здесь они меняют потребительское и бизнес-поведение. Однако встает, в частности, вопрос сохранности этих данных, проблема условий их продажи. Необходимо новое регулирование, отмечают эксперты. Все эти процессы требуют подготовки других кадров, появления новых компетенций. Связанная проблема: удастся ли удержать квалифицированных профессионалов, получит ли их бизнес? Будут ли новые люди более независимыми, эмансипированными и самостоятельными (это побочный, незапланированный продукт цифровизации)? Или же на выходе страна получит работников-роботов, а также тотальный контроль в духе антиутопий, цифровой тоталитаризм.

Одна из ключевых проблем, свойственная, как мы отмечали, технократическому подходу в принципе, — персонифицированность инициатив, связанных с конкретными чиновниками, которые видят в цифровизации основу модернизационных усилий. Среди них Алексей Кудрин, Сергей Кириенко, Максим Акимов — вице-премьер, курирующий цифровизацию, Константин Носков — министр цифрового развития, связи и массовых коммуникаций. А кроме того, часто упоминавшийся респондентами бывший министр открытого правительства Михаил Абызов, арестованный в 2019 году в связи с обвинениями в финансовых преступлениях. История с Абызовым создает не слишком благоприятный фон для транзита элит в целом. Сравнительно молодые и динамичные управленцы по разным причинам могут оказаться уязвимы, в том числе и с точки зрения уголовного закона: репрессии уже давно стали механизмом контроля элит.

В централизованной и авторитарной политической системе все сигналы идут сверху. И единственным «модернизационным» сигналом в обстоятельствах сегодняшней России оказывается цифровизация. Больше того, реальная модернизация страны, которую власть считает политически опасной, замещается цифровой трансформацией, измеряемой технократическими KPI.

В России IT-индустрия поначалу динамично развивалась именно в рыночном секторе. Потом она была замечена государством, начавшим подминать отрасль под себя. Это повлекло за собой «суверенизацию» IT-индустрии: государство поставило ее под свои «знамена», вынудило работать на «безопасность» и рентно-олигархическую часть экономики. В результате, за редкими исключениями, не произошло включения отрасли в глобальную экономику, в нормальные конкурентные бизнес-процессы.

Сегодня государство является главным покупателем IT-продукции. Внедрение программы «Цифровая экономика» будет означать сужение доли IT-сферы в конкурентном негосударственном секторе экономики. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ — в государственной логике передовое — на взгляд наших респондентов, управляется в рамках «дирижистско-авторитарной модели со слабыми компетенциями на фоне запретительной регулятивной среды».

Государство готово забирать IT-кадры себе, но считается, что подобрать квалифицированные кадры для госслужбы (и высококлассных чиновников, и программистов) не так просто. Для них привлекательна скорее работа в госкорпорациях или госбанках — «Ростехе», «Ростелекоме», «Роснефти», Сбербанке, где активно занимаются цифровизацией. Одна из ключевых проблем, по мнению наших респондентов, в том, что большинство чиновников не понимают содержательную сторону цифровизации. В результате часто происходит оцифровка старых функций и документов, а не упрощение процессов управления и создание нового содержания. В достижении целей преобладает формально-бюрократический подход («сколько километров нового кабеля нужно проложить»).

Цифровизация пока не решает проблему управления нарастающим потоком информации: функции в ведомствах дублируются, идет огромный поток поручений и столь же масштабный поток отчетности. Результат — такой же, как и в других звеньях государственной системы: «культ отчетности», формальное исполнение контрольных показателей.

Еще одна проблема, которую называют эксперты, — чрезмерный цифровой энтузиазм, почти насильственное погружение «в цифру». Это влечет за собой исключение из цифровых процессов и дискриминацию существенной части населения (прежде всего наиболее уязвимой: людей немолодых, менее образованных, живущих за пределами крупных городов), которая не успевает приспосабливаться к цифровизации всего и вся — от телевидения до государственных сервисов.

Ну и, конечно, существует политический аспект цифровизации: отключение мобильного Интернета во время протестных акций в Москве летом 2019 года наглядно показало, как именно власти могут использовать «цифровую диктатуру» для надзора и контроля. Таким образом происходит дискредитация «мирных» целей цифровой трансформации.

Цифровизация может дать больше возможностей для дирижизма (как назвал это один из респондентов, «Госплан 2.0»), когда всё станет прозрачным и контролируемым. Считается, что это поможет бороться с коррупцией, будет способствовать большей управляемости различных сфер и, кроме того, сформирует своего рода идеального бюрократа, «чиновника 2.0» — алгоритм, программу, а не человека. (Возможность сокращения каких-то групп госслужащих могла бы стать точкой пересечения интересов власти и потенциальной «коалиции за модернизацию», которой, впрочем, пока нет.) Информатизация может также — конечно, при желании государства — решить проблему избыточного контроля, исключить из управленческих процессов чуть ли не 100 тысяч контролеров и инспекторов, которые могут закрыть любой бизнес и сильно коррумпированы. Предполагается, что многие решения искусственный интеллект может принимать автоматически, без вовлечения человека, просто на основе предоставленной отчетности.

Разумеется, в этом смысле цифровизация имеет и свои позитивные стороны. Она, в частности, создает новую мотивацию для работы на административных должностях и формирует у чиновников проектное целеполагание. Сейчас, по наблюдениям наших респондентов, чиновники, особенно на уровне заместителей министров, больше стремятся делать «красивые», амбициозные проекты, которые «могут оставить след». Улучшение IT-инфраструктуры позволяет повысить качество и скорость предоставления государственных услуг населению. Так, в одном из предыдущих наших исследований представители бизнеса среди немногих бесспорных достижений последних лет называли цифровизацию налоговой отчетности и госуслуг27.

Тем не менее, по оценке респондентов, логика цифровизации и национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» не политическая, не экономическая, а чиновничья. На выходе хотят получить, как выразился наш эксперт, «волшебный сон дирижиста-технократа»: Интернет будет работать лучше, расширится спектр электронных госуслуг, увеличится число государственных айтишников (оценочно 70 % IT-рынка занимает государство как покупатель). Результатом этого станут цифровизация как еще один элемент огосударствления экономики, национализация работающей бизнес-индустрии и адаптация ее к целям «суверенизации» экономики («суверенная цифровизация»).

Снова возникает, как и в других сферах, привычная ситуация: «проекты получаются, строительство институтов — нет».

Содержательная модернизация замещается цифровизацией как технократической сверхзадачей. А значит, едва ли «цифра» может стать зоной и драйвером модернизационного и кадрового прорыва. Скорее, она поможет решить главную политическую задачу системы — ее выживание.