В идеале реформы должны быть тщательно подготовлены, хорошо осуществлены, а их результаты и уроки – внимательно проанализированы. В ходе идеальной реформы у реформатора есть ответы на все возникающие вопросы, а ее результаты совпадают с ожиданиями. Реформу должен кто-то придумать и осуществить, взяв ответственность за результат; а граждане, бизнес и некоммерческий сектор – лишь пассивные участники процесса. А еще хорошо, чтобы в результате реформы происходили значимые, ощутимые и необратимые изменения в жизни всех слоев общества.

Возможно, настало время отказаться от этой картины мира.

Усложнение общества

Причин для такого отказа как минимум две. Во-первых, общества сегодня столь сложны, что становится все труднее сформулировать внятные, непротиворечивые и относительно легкореализуемые идеи, как улучшить жизнь. Решение большого числа довольно очевидных задач развития (обязательная вакцинация, всеобщее школьное образование) – классические примеры успешных реформ, создающих выгоды как для общества в целом, так и для подавляющего большинства его членов. Но сегодня политики скорее имеют дело с набором равнозначимых целей (можно говорить и об экономическом росте, и о снижении неравенства, и о безопасности, и о справедливости, и о многих других важных вещах). Сейчас сложно добиться прогресса в рамках движения к одной из этих целей, не отдалившись при этом от другой.

Система координат, измеряющая понятия «лучше» и «хуже», становится менее четкой. Разные члены общества по-разному оценивают приоритетность целей, а возможности их защиты (в странах, где политический режим не является совсем уж жестким) все-таки растут. Из-за этого достижение согласия, необходимого для адекватной мобилизации всего государственного аппарата, теперь может занимать не месяцы, а годы подготовительной политической и технической работы.

Во-вторых, похоже, что методы, которыми страны последние десятилетия управляли своим общественным сектором, все чаще не успевают за развитием его сложности. Данные, которые традиционно использовались бюрократией, уже не так точно отражают действительность, и их приходится совершенствовать (например, учиться лучше измерять экономический рост, уровень занятости, потребность в медицинской помощи).

Рост мобильности населения приводит к тому, что граждане голосуют не там, где они работают и живут (голосование по выходу Великобритании из Евросоюза). Политикам нужно учитывать мнение не только граждан и не только по принципу «один человек – один голос». А ведь еще надо учитывать голосование деньгами и инвестициями со стороны бизнеса, голосование мозгами со стороны самых образованных граждан и лидеров общественного мнения.

Госаппараты во многих странах уже не могут адекватно воспринимать и обрабатывать информацию. Выборные циклы слишком редко и слишком уж крупными мазками формируют общественный запрос, опираясь на который предстоит работать законодательной и исполнительной власти. Даже корректно организованные процедуры выборов производят что-то похожее на фотографию: мгновенный отпечаток, лишенный запаха, звука, температуры, вырванный из потока времени, ограниченный углом обзора объектива, его светосилой и глубиной резкости, светочувствительностью матрицы или пленки. В двухпартийных системах или при выборах из двух кандидатов фотография к тому же будет еще и черно-белой.

Некоторые бюрократические машины учатся «снимать документальные фильмы»: собирать как можно больше данных в режиме реального времени, расширяя свои способности понимать общество. Но такие методы вызывают важную дискуссию о технологиях всеобщего наблюдения и о том, как справедливо и демократично должен быть организован доступ к этому массиву собираемых данных и его использование.

Усложнение госаппарата

Неточной и все более трудноинтерпретируемой коммуникацией между властью и гражданами проблемы не исчерпываются. Так, можно попрощаться с идеей, что госаппарат – это единая, слаженно действующая сила, которой сможет воспользоваться любой политик, занявший высший руководящий пост. В органах власти работает все больше людей, занимающихся все более специализированной работой. Это подрывает единство самого аппарата, его способность функционировать скоординированно.

Во многих политических системах это используется как инструмент, подменяющий широкую общественную дискуссию – межведомственные противоречия позволяют избегать принятия необдуманных решений. Это замедляет осуществление изменений и снижает их радикальность.

Госслужащие и бюджетные работники все чаще воспринимают свою работу именно как обычную работу, создающую условия для личной и профессиональной реализации и занимающую определенное место среди прочих жизненных ценностей. А вовсе не как службу, тотально структурирующую их собственную жизнь и жизнь их близких. Старый стандарт госслужбы, уходящий корнями в феодальную верность, отмирает, что соответствует более широким и долгосрочным социально-экономическим трендам.

Компетенции чиновников и бюджетников все чаще рассинхронизируются с компетенциями в негосударственном сегменте экономики, который эти люди призваны регулировать, контролировать и развивать. Чтобы работать качественно, госаппарату нужно постоянно привлекать внешнюю экспертизу, а она по определению будет частичной, лоббистской. Будет добавлять в систему информацию, но одновременно создавать искажения в ее интерпретации.

Протоколы и правила, организующие коммуникации в госорганах, должны обеспечивать рост степени агрегации информации при повышении управленческого уровня. Обычно это достигается за счет «уплощения», уменьшения размерности картинки. Информация либо упаковывается до состояния, когда политики могут принять фактически бинарно организованное решение (делаем или не делаем, выбираем вариант А или Б), либо делаются тщетные попытки объять необъятное, что ведет к утолщению папок с законами, от которых отпочковываются все более упитанные и многочисленные сопроводительные нормативные, разъясняющие и организующие надзор документы.

Успешные реформы, как правило, являются либо результатом качественной проработки, либо продуктом решительных действий (иногда начатых в кризисных условиях) мотивированной и дисциплинированной власти. Оба этих метода, я подозреваю, уже прошли исторический пик своей эффективности, и пока нет достаточной уверенности, что в ближайшее время нас ждет рост эффективности государственных машин.

Случай России

В России вышеперечисленные проблемы усугубляются дополнительными обстоятельствами, которые снижают вероятность того, что «сверху» будет задумано и реализовано нечто достойное называться реформой.

Первое. В России нет консенсуса по важнейшим для организации общественного (обобществленного) сектора вопросам. Например, что важнее – интересы государства или гражданина? Практики госуправления лучше организовывать, основываясь на принципах или на правилах? Каков устойчивый размер социального государства и сколько мы готовы за это платить? Что важнее: не сдерживать экономическое развитие (там, где оно происходит) или максимально выравнивать уровень экономической активности и сложности по всей стране?

Нерешенность этих (и многих других) вопросов – это факт, существующий вне зависимости от того, как отвечает на эти вопросы каждый гражданин и считает ли он своих оппонентов кардинально неправыми. Это критически влияет на формирование целей и выбор инструментов любых реформ и оценку их результатов.

Второе. Критическое условие любого продвижения в реформах – наличие практики конструктивного общения между носителями разных взглядов, цель которой была бы в том, чтобы сформулировать непартийные, устойчивые решения в сфере госуправления, позволяющие обществу развиваться пусть медленно, но без излишних конфликтов, рывков и напряжения.

Третье. За последние годы понимание того, как работает государственный аппарат, стало более экспертным и распространенным менее широко. Это результат как отсутствия политической конкуренции, так и усложнения самого аппарата. Но тому, кто сможет войти в окно (или дверь) возможностей, хорошо бы иметь надежную информацию, как построено бюрократическое здание России.

В связи с этим видятся несколько направлений действий, возможных уже сейчас. Во-первых, нужно продолжать дисциплинированно и непредвзято изучать общества и проблемы, с которыми оно сталкивается, признавая при этом, что общество в России очень разнообразно и пронизано конфликтами интересов.

Изучение проблемного поля, его корректное описание с учетом максимального числа групп интересов, выстраивание единой системы координат, которая сделала бы возможным разговор о том, что мы будем считать успешной реформой, поиск надежных метрик прогресса – все это необходимая работа, которую практически невозможно будет сделать руками государственного аппарата, но вполне реально – усилиями отдельных граждан и гражданского общества.

Ближайшая задача не выбор приоритета и концентрация на нем всех усилий, а признание того, что время простых решений прошло, и создание адекватных инструментов для решения сложных задач.

Во-вторых, российский госаппарат действенно (то есть через свои действия) признается в том, что он хочет лучше понимать общество и повысить свою способность отвечать на возникающие проблемы. Постоянно расширяется набор инструментов, которые призваны собирать, верифицировать, обобщать и передавать информацию в органы власти (это и технологии, и всевозможные советы и консультативные органы). На госслужбу рекрутируются все более талантливые и яркие люди. Вкладываются деньги в обучение чиновников, получение ими знаний о практике госуправления в других странах. Пусть медленно и частично, но иногда реализуются вещи, о которых эксперты и гражданские активисты говорят годами.

В-третьих, периодически региональные и муниципальные выборы выигрывает оппозиция и начинает активно взаимодействовать с госаппаратом на разных уровнях. Это прекрасная возможность нарастить в обществе понимание, как сегодня функционирует госаппарат, и думать о том, как улучшить его работу. Уровень муниципальных районов не менее достоин изучения, чем федеральный.

В-четвертых, я предполагаю, что в обозримом будущем более перспективным будет развитие private governance – частных правил и методов принуждения к их исполнению, которые будут возникать в сообществах различной природы и размера. Некоторые успешные управленческие новации могут распространяться, пересекая границы сообществ (так, в книге «Cheklist Manifesto» Атул Гаванде пишет, что на создание чеклиста для проведения медицинских операций его вдохновили процедуры, существующие в авиации).

Родительские и дворовые комитеты, профессиональные/отраслевые ассоциации, инициативы вокруг экологических проблем и многие другие – это на самом деле сложные сообщества, которые прямо сейчас тренируются вырабатывать собственные регламенты общения, выбора приоритетов, взаимодействия с окружающей средой. Чего, мне кажется, сейчас кардинально не хватает, – это дисциплинированного накопления такого знания об их деятельности, которое помогло бы другим сообществам – методологически полезного знания.

Успешность и необратимость реформ сегодня должна обеспечиваться не радикальностью видения и мужеством горстки героев-реформаторов, а одновременным движением по двум осям – глубине понимания проблематики той или иной сферы и количеству людей, которые зашли на эту глубину и комфортно себя на ней чувствуют.

Автор — Екатерина Малофеева. Статья подготовлена для конференции «Российские реалии: государство, социум, гражданское общество» (декабрь 2018), организованной Сахаровским центром, Международным Мемориалом и Левада-центром