Сергей Шаталов о налоговой политике в России после 2018 года

Налоги на нефтяников

– Возвращаясь к нефтяникам: вы тут не режете единственную корову, которая в будущем может приносить молоко? Инвестиции в этом году не так просели, как ожидалось, именно из-за нефтяников, если они перестанут инвестировать – сократятся их налоги.

– Повторюсь, мы старались обойтись самой малой кровью. Все хорошо понимают роль и значение ТЭКа. По нашим оценкам, в 2015 г. нефтяники заработали на девальвации около 400 млрд руб., в 2016 г. будет около 300 млрд. В то же время годовые потери федерального бюджета – более 1 трлн руб., и они могут увеличиться еще больше. В этих условиях заявка правительства на 200 млрд выглядит достаточно умеренной. Да, некоторые компании сокращают разведку, откладывают освоение сложных месторождений до лучших времен. Но так поступают и все мировые нефтяные гиганты. Проблемы выживаемости в отрасли нет, не ожидается ни падения добычи, ни остановки НПЗ, ни скачков цен на моторное топливо на внутреннем рынке. Поверьте, если вдруг что-то пойдет не так, правительство не оставит это без внимания. Но задачу «нефть любой ценой» сегодня никак нельзя считать абсолютно приоритетной.

– Получается, на следующий год вы сможете предложить повторное изъятие?

– Я так не говорил. Да, у отрасли есть определенный запас прочности, но у разных компаний он тоже разный. Сегодня нет никакой определенности с нефтяными ценами: прогнозы от самых мрачных до вполне оптимистичных. Большинство компаний смотрит на перспективы очень трезво и не впадает в отчаяние. Ближайшие полгода ответят на многие вопросы, пока же остается надеяться, что еще одной хирургической операции не потребуется.

– Вы сейчас обсуждаете с Минэнерго налог на добавленный доход (НДД), есть ли уже параметры нового налога?

– Только в самом общем виде, как первая итерация. Есть взаимопонимание по архитектуре налога, который включит в себя элементы НДД и налога на финансовый результат (НФР), но отдельные параметры, вероятно, еще будут не единожды уточняться. Предполагается, что применяться он будет к добыче на маловыработанных месторождениях, подпадающих сегодня под льготы по экспортной пошлине, и, вероятно, на всех новых участках недр в Восточной Сибири. Ставка в размере 70% будет применяться к налоговой базе, учитывающей как выручку на участке недр, так и сопутствующие расходы (включая CAPEX), убытки прошлых лет и неучтенные из-за специальных ограничений (cost stop) расходы предыдущих налоговых периодов. По существу, новый налог включается с момента окупаемости капиталовложений. С того же момента начинает платиться стандартная экспортная пошлина. То есть до окупаемости ни НДД, ни экспортная пошлина не платятся. Платится только усеченный НДПИ в размере 30% от расчетной стоимости добытых углеводородов, потом ставка НДПИ увеличивается до 40%.

Для некоторых достаточно выработанных (от 40 до 80%) браунфилдов в Западной Сибири, давно прошедших точку окупаемости, аналогичный механизм налогообложения тоже может быть запущен в тестовом режиме, но со стандартной экспортной пошлиной и 40%-ным НДПИ, рассчитываемым как для гринфилдов. При этом мы готовы, чтобы компании в пределах выделенных им квот сами назвали те участки недр, на которых будет опробован новый режим. Размер общей квоты пока не определен, она должна уточняться с учетом возможных для бюджета рисков. Думаю, она окажется в пределах 10 млн т годовой добычи.

– Нагрузка для гринфилдов, для которых сейчас действует НДПИ со льготами, вырастет или снизится?

– По-разному. Отвлекаясь от ценового фактора, можно сказать, что мы предлагаем модель, построенную на усредненных показателях отрасли, ориентированную на IRR порядка 16,3% для стандартизированного месторождения. Но все месторождения разные, поэтому для каждого из них будет определенное отклонение от сакрального значения. Возможный диапазон разброса значений IRR оценивается от 12 до 20%, не исключены и более значительные отклонения в ту или иную сторону. Чтобы не ущемить отдельные компании и не принуждать их к переходу на худший режим налогообложения, возможно, придется предусматривать дополнительные адаптационные механизмы, например, через специальные переходные положения.

– Вы в прошлом году называли переход на НФР азартной игрой со ставкой в триллионы рублей. Разумно ли сейчас переходить на новую систему?

– В любой азартной игре важно просчитывать риски и правильно делать ставки. В предложенной конструкции НДД есть важная составляющая, которая, напротив, купирует часть сегодняшних рисков за счет перехода от фактически ручного предоставления льгот, основанного на суждении отдельных экспертов, к строгому администрированию по прозрачным правилам со стороны налоговых органов. Это в разы сократит возможности злоупотреблений, сопровождающихся огромными бюджетными потерями. В настоящее время, например, приходится сталкиваться с такой ситуацией: вдруг объявляются собственники какого-то месторождения и говорят, потирая руки: «А у нас запасы выросли в 27 раз, раньше мы не подходили под льготы по критерию выработанности, а теперь подходим». Или: «Мы переутвердили схему разработку месторождения и в результате можем экспортировать нефть с освобождением от экспортной пошлины». И подо все есть заключения уполномоченного органа, основанные на мнении экспертов. Такие удивительные метаморфозы уже обошлись бюджету в десятки миллиардов рублей.

Но другие риски, конечно, остаются, и связаны они не с новыми, а с теми зрелыми месторождениями, владельцам которых по результатам отбора тоже будут предоставлены преференции. Понимаю, что грех подозревать нефтяников в неискренности, но можно допустить, что, получив налоговые скидки, они просто положат сэкономленные деньги в карман, не направляя их на новые инвестиции в разработку, не повышая коэффициент извлечения нефти, не увеличивая добычу. Разве плохо: вдруг обнаруживаешь у себя ничем не обусловленный дополнительный денежный поток? Тогда государство не получит обещанных дополнительных налогов от возросших объемов добычи, которые хотя бы частично покрыли бы его потери от эксперимента. Конечно, мы надеемся, что такого не произойдет, никаких санкций не закладываем. Но квоту все-таки предусматриваем. Рассчитываем и на какой-то мониторинг.

О вреде налоговых льгот

– Вы последовательно выступаете против налоговых льгот, против инвестльготы и проч. Но вам не кажется, что иногда они могли бы ускорить рост, почему вы так не верите в стимулирующие функции налогов?

– В такой постановке вопрос требует развернутого ответа. Возможно, потому противник, что непосредственно стоял у истоков российской налоговой системы и вся ее история у меня перед глазами. Каких только налоговых экспериментов не ставилось за 25 лет! И в этом мы не одиноки, достаточно посмотреть на опыт других государств.

Многочисленные исследования практики применения налоговых льгот многими государствами (в самых разных экономических условиях!) позволяют сделать несколько универсальных выводов, ставящих под сомнение тезис о стимулирующей роли налогов.

Во-первых, налоговые льготы крайне редко достигают той цели, ради которой вводятся, а их эффективность значительно ниже, чем при прямом бюджетном финансировании (прозрачном или легко контролируемом) определенных расходов или программ. Во-вторых, они нарушают принцип равной конкуренции экономических агентов, перераспределяя ограниченные ресурсы в пользу определенных получателей. При этом государство, выбирая приоритеты для льгот, очень часто ошибается. В-третьих, компании, получившие преференции и оказавшиеся в тепличных условиях, зачастую теряют стимулы к развитию и конкуренции (например, с иностранными компаниями). Им и так хорошо, дальше надо только заботиться о сохранении привилегированного статуса! При этом компании, не получившие льгот, добиваются их получения или стремятся «присоединиться» к тем, кто их добился. Таким образом, налоговые льготы зачастую деформируют экономику, тормозят технический прогресс и способствуют коррупции. К сожалению, в рамках интервью нет возможности проиллюстрировать это конкретными примерами, но, думаю, каждый объективный читатель легко это сделает самостоятельно. Наконец, бесплатных льгот не бывает! Они всегда за счет тех, кто льготами не пользуется. В 90-е гг. в условиях жесточайшего бюджетного дефицита государство направо и налево раздавало льготы, процесс приобрел лавинообразный характер, но это привело не к взрывному росту экономики, а к практически неконтролируемой потере доходов бюджета. Пересмотр такой политики начался только после шока 1998 г., когда государство приступило к последовательной налоговой реформе. Показателен пример с принятием в 2001 г. нового налога на прибыль, когда были отменены практически все существовавшие к тому времени льготы (включая инвестиционную). Несмотря на его более узкую базу (вместо ограниченного перечня затрат разрешено учитывать все деловые расходы), именно отмена льгот позволила снизить ставку с 35% сразу до 24% (потом до 20%). Вот вам цена вопроса. Такое фундаментальное решение дало мощный импульс развитию экономики. В последние годы мы вернулись к практике раздачи льгот. Число их ежегодно множится, а объем стремительно увеличивается. В 2014 г. совокупный объем налоговых льгот достиг 2,1 трлн руб. (в 2010 г. – 1,2 трлн), а в 2015 г. увеличился еще больше. Вновь встает вопрос об их эффективности и целесообразности. Если всякое развитие идет по спирали, то, похоже, мы близки к завершению очередного ее витка.

Конечно, особняком стоят налоговые льготы социального характера, имеющие принципиально иную направленность.

И еще один момент. Часто звучит мысль: мы понимаем, что вопрос не в налогах, а совсем в другом, но, поскольку проблемы не решаемы (тем более быстро), давайте компенсируем их наличие низкими налогами. Многие видят в этом панацею от всех болезней. Странная логика – налоги не могут быть универсальным инструментом решения проблем, а игра ими не заменит институциональных реформ.

Мы одержимы идеей быстро-быстро что-то сделать и тут же увидеть положительный эффект. Такой подход не гарантирует успеха, особенно при ограниченности инвестиционных ресурсов и недостатке хороших проектов. Не дожидаясь результатов предыдущих усилий, мы генерируем новые идеи, на смену им приходят еще более новые… А что на выходе? Вот ввели недавно льготы по ТОРам (территории опережающего развития) и РИПам (региональным инвестиционным проектам). Да, это региональные льготы, но масштаб огромный, весь восток России – от Иркутской области до Чукотки. Дай бог, выстрелит.

– Но это все ваши идеи стимулировать развитие определенных регионов, но не хочет бизнес ехать на восток. А инвестльгота нужна всем.

– И здесь есть своя «морковка»: на подходе льготы по гринфилдам (дает возможность снижать налог на прибыль до полной компенсации капиталовложений за счет налоговой экономии) и специнвестконтрактам. И уже в масштабе всей страны! И модернизация под льготу подпадает! Вопрос в том, не оттянут ли новые льготы в европейскую часть страны ресурсы, нацелившиеся было на Дальний Восток?

В России совсем неплохая, вполне конкурентная и гибкая налоговая система, современное налоговое администрирование. Да, есть проблемы со страховыми взносами, над этим надо работать. Конечно, есть и другие вопросы, которые требуют вдумчивого и системного решения. Например, налоговые полномочия регионов. Они, кстати, получили возможность снижать ставки по специальным налоговым режимам для малого бизнеса и предоставлять налоговые каникулы.

Читайте также:

1 комментарий

  1. Хранитель:

    Много болтал. Выставили на пенсию:

    ***

    Премьер-министр Дмитрий Медведев отправил в отставку замминистра финансов Сергея Шаталова, отвечающего за налоговую политику. Такое распоряжение, как передает «Интерфакс», 18 января опубликовано на портале правовой информации.

    «Освободить Шаталова Сергея Дмитриевича от должности заместителя Министра финансов Российской Федерации в связи с выходом на пенсию», — говорится в распоряжении за подписью главы правительства, датированном 15 января.

    Освободившееся место, по данным «Ведомостей», займет директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Илья Трунин. Газете об этом сообщили два федеральных чиновника.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *