В июне переизбранный на четвертый срок президент России Владимир Путин завершил формирование нового состава правительства и президентской администрации. Многие ожидали, что Путин воспользуется началом нового срока, чтобы значительно обновить свой аппарат, но никакой кадровой революции не произошло. На своих местах остались даже те чиновники, чья судьба казалась предрешенной.

Это отсутствие кадровых перемен часто объясняют тем, что президент в очередной раз выбрал стабильность, побоялся радикальных перемен в своем окружении. «Коней на переправе не меняют» – удобная фраза, описывающая причины кадрового застоя.

Однако ставка на стабильность может оказаться ложным посылом, который не объясняет логику действий президента и неверно описывает природу происходящего. Есть основания полагать, что сегодня режим Путина, наоборот, как никогда готов к переменам, в том числе и кадровым.

Объективные факторы

Политические предсказания – дело неблагодарное, особенно в закрытых авторитарных режимах с неразвитой публичной политикой. Люди невольно начинают конструировать будущее, просто экстраполируя текущие тенденции. Примерно как на нефтяном рынке все пророчат дальнейший рост цен, если они сейчас растут, и дальнейшее падение, если падают.

Также и в российской политической аналитике: как только Владимир Путин два года назад начал радикально менять свою администрацию и переставлять значимые фигуры в силовых структурах, тут же заговорили о тренде на обновление, о готовности и потребности режима в переменах. Как только ожидаемых обновлений не произошло, вернулся избитый тезис о любви Путина к стабильности.

Однако события последних четырех лет показывают, что пресловутая стабильность и отсутствие перемен перестали быть высшей политической ценностью. Одно из главных доказательств – кадровые перестановки 2016 года, которые значительно обновили правящую элиту и закрепили тренд на замену старых путинских соратников на молодых технократов, не имеющих ничего общего с прошлым Путина.

Тогда же набрала обороты антикоррупционная волна, затронувшая высокопоставленных чиновников в силовых структурах, среди губернаторов и даже в федеральном правительстве, – в тюрьму отправился министр экономического развития Алексей Улюкаев, ветеран экономической команды Путина. Все это значительно расширило границы дозволенного для внутриполитических изменений.

События 2016 года дали основания говорить о том, что Владимир Путин преодолел некий психологический барьер, мешавший резким кадровым движениям. Осторожность в отношении кадров сменилась готовностью к весьма радикальным шагам без оглядки на возможную нелояльность элит.

О причинах таких перемен написано немало. После Крыма российскому президенту потребовалось сделать процесс принятия решений более динамичным, что привело во власть молодых технократов. Также резко расширилось участие силовиков в принятии государственных решений, что снизило роль гражданских институтов. Участились и ужесточились внутриэлитные конфликты, потому что Путин отстранился от внутрироссийских дел, предоставляя большую автономию группам влияния.

Все эти факторы содействовали общему обновлению государственной власти. Сформировавшись в 2014–2015 годах, они вылились в резкие кадровые перестановки 2016 года, но не утратили своей актуальности и к весне 2018-го, когда ожидалось начало нового цикла кадрового обновления, приуроченное к переизбранию Путина.

В 2017 году популярным было мнение, что президент буквально тянет, как может, до начала нового срока, чтобы запустить маховик кадровой ротации. В числе потенциальных жертв фигурировали министры, руководители президентской администрации и главы силовых ведомств. Список фамилий был огромный, от Суркова и Бортникова до Шойгу и Лаврова.

Но все они остались на своих постах, создав иллюзию предельной осторожности президента. Хотя более рациональным выглядит другое объяснение: российский президент не раз демонстрировал склонность к сложным кадровым комбинациям с масштабными круговыми перестановками, но у него не получилось завершить сбор очередного кадрового пазла к началу нового срока. А значит, все пока остались на своих местах, до особого распоряжения.

Субъективные факторы

Помимо объективных причин для надвигающейся ротации, есть и субъективные. У веры, что новый срок начнется с кадрового обновления, было две главные движущие силы. Во-первых, это системные либералы, для которых выборы представляли едва ли не единственный шанс убедить Путина в необходимости модернизации государства и системы управления.

Во-вторых, это кураторы внутренней политики, которые рассматривали президентскую кампанию как возможность распространить свое влияние на новые области, где сильна аппаратная конкуренция (например, на губернаторский корпус, отношения с Госдумой и партией власти, системными партиями).

В итоге системным либералам пришлось довольствоваться весьма противоречивым назначением Алексея Кудрина главой Счетной палаты (это хоть и открывает определенные возможности, но сужает политический функционал) и смириться с тем, что вопрос реформы госуправления больше не обсуждается на политическом уровне.

Кураторам внутренней политики удалось капитализировать свой успех в президентской кампании, позиции Сергея Кириенко внутри администрации президента укрепились. Но у команды Кириенко не получилось реализовать программу-максимум и монополизировать все управление внутренней политикой.

Чем дальше от выборов, тем слабее будет роль этих двух факторов в динамике кадрового обновления режима. Зато на первый план выйдут интересы других групп, которые действуют вне политического предвыборного контекста и ожидают удобного момента для аппаратной экспансии. Именно поэтому за первой слабой волной кадрового обновления, привязанной к переизбранию Путина, может последовать вторая, не связанная с предвыборной логикой.

Огосударствление Путина

Важнейшее событие, показывающее, что режим готов к кадровой ротации и в целом все меньше привязан к стабильности, – это размораживание «запретных тем» и переход к реализации реформ, за которые Владимир Путин не торопился браться на протяжении последних лет. Внутренняя экономическая повестка обрела политическую значимость, и государство начало резать священных коров: поднимать пенсионный возраст, пересматривать основы налоговой политики.

Выдвинем гипотезу, что при всей важности проводимой сегодня пенсионной реформы у Владимира Путина была политическая возможность не поднимать пенсионный возраст. В СМИ активно обсуждают отличие текущей позиции президента от позиции тринадцатилетней давности: в 2005 году он отрезал: «Я против увеличения сроков пенсионного возраста. И пока я президент, такое решение принято не будет». Сейчас пресс-секретарь президента поясняет: изменилась ситуация в стране. Но только ли в этом дело?

Одной из причин пенсионной реформы стала растущая политическая самоуверенность президента: снижается его зависимость от настроения избирателей, слабеет страх перед падением рейтинга, крепнет чувство контроля над политической ситуацией. В некотором смысле происходит огосударствление Путина, который превращается из политического лидера в институт, принадлежащий всему государственному механизму.

В такой ситуации и сам президент начинает мыслить не как политический лидер, управляющий государством, а как олицетворение этого государства, легко пренебрегающее сиюминутными опасениями в пользу государственнических приоритетов. Такая трансформация, идущая с 2014 года, делает режим способным к переменам, на которые он ранее не решался.

Тут также можно обратить внимание на то, что уже несколько лет тема цветных революций ушла из кремлевского дискурса, утратив статус главной страшилки. Дело не в том, что Кремль перестал верить в готовность Запада добиваться смены режима, а в том, что сам режим чувствует себя менее уязвимым.

Возник интересный тренд: после того как правительство шесть лет не принимало значимых решений, государство вдруг начало становиться все более динамичным. Это касается не только пенсионной или налоговой реформы, но и нового майского указа, который выглядит куда более проработанным, чем его не самый удачный предшественник 2012 года.

Изменение роли Владимира Путина привело к постепенному размораживанию ключевых управленческих институтов. Если раньше любое решение требовало одобрения президента и подолгу не принималось, потому что Путину было некогда, то теперь все наоборот: решения принимаются именно потому, что Путину некогда.

Президент все легче делегирует ответственность, а значит, общая волатильность и динамичность системы будут расти. Когда Дмитрий Песков повторяет, что Владимир Путин не занимается пенсионной реформой, он не только спасает своего шефа от потери популярности, но и выдает желаемое за действительное. Главе государства не хочется заниматься повышением пенсионного возраста, не хочется вникать в скучные бухгалтерские расчеты про работающих-неработающих пенсионеров, льготы, отчисления, стажи и прочее. Путин может позволить себе откреститься от принятия непопулярного решения, сбросив эту неблагодарную работу «политически ответственному» правительству.

Делегирование ответственности за развязывание управленческих узлов перестает быть исключением и превращается в рутину, что уже влияет на кадровую политику. Еще один пример – пересмотр неформальной системы управления Северным Кавказом, критически значимым регионом для стабильности путинского режима. Смелый кадровый эксперимент в Дагестане (отход от квотного принципа и назначение Владимира Васильева главой региона), рост влияния федеральных силовиков в регионе (особая зона ответственности Виктор Золотова), появление в вертикали влиятельных сирийских генералов (новый полпред президента в СКФО Александр Матовников), разгром влиятельных кланов (арест братьев Магомедовых). Такие эксперименты трудно назвать кадровой стабильностью и страхом перед переменами.

Переназначение тех, под кем шатались стулья, – это вовсе не отказ от кадрового обновления и уж тем более не страх перед переменами. Сегодня российский режим как никогда готов и нуждается в преобразованиях: кадровые решения назрели во многих сферах – прежде всего в силовом и внешнеполитическом блоках, оба обеспечивают базовые управленческие потребности президента.

То, что Владимир Путин не пошел на ожидаемые масштабные перестановки сразу после переизбрания, не означает отсутствия таких намерений. Динамика решений в кадровой политике слишком сильно зависит от геополитического контекста, а тут в понимании Путина действуют совсем другие циклы, не имеющие ничего общего с выборами. По крайней мере с российскими.

Татьяна Становая, Московский Центр Карнеги