Конституционная реформа в Казахстане. Зачем и в чем подвох

Кризис в КазахстанеТранзит Назарбаева. Зачем в Казахстане меняют Конституцию

Двадцать пятого января президент Казахстана Нурсултан Назарбаев объявил о грядущей в стране конституционной реформе. Поправки к Основному закону уже вынесены на общественное обсуждение, которое продлится месяц, после чего эти изменения отправятся на утверждение в парламент. Реформа выглядит довольно серьезной – Казахстан должен перейти от президентской к парламентско-президентской форме правления, что напрямую связано с вопросом транзита власти. После того как в соседнем Узбекистане смерть Ислама Каримова заставила руководство страны решать эту проблему в порядке форс-мажора, в Астане решили подстраховаться, чтобы снизить возможные риски, когда эпоха Назарбаева подойдет к концу.

Партийное строительство

«Предстоящая реформа опирается на логику нашего развития и логику современного развития в целом. Основная суть – президент отдает ряд своих полномочий парламенту и правительству. Сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Она себя в то время оправдала», – поведал, говоря о реформе, Назарбаев. По его словам, в Казахстане нарастает «скорость и сложность общественных процессов» и ответом на эти, а также другие глобальные и региональные вызовы и должна стать новая редакция Конституции.

Правительство, по замыслу Назарбаева, будет подотчетным парламенту, а президентские указы утратят силу законов. Сам глава государства, лишившись около сорока полномочий, которые отойдут министрам, депутатам разных уровней и руководителям местных администраций (акимам), в представлении Назарбаева, должен будет играть роль арбитра между ветвями власти. Таким образом, считает президент, будет создан «запас устойчивости политической системы на многие годы вперед».

Если Назарбаев хотел привлечь к конституционным переменам в стране внимание внешних наблюдателей, то выбрал для этого самое подходящее время – как раз накануне выступления елбасы по национальному телевидению в Астане завершились переговоры по сирийскому урегулированию, так что Казахстан еще не успел уйти из международных новостей. В самом деле, анонсированная реформа в значительной степени предназначена для внешнего пользователя, который должен лишний раз убедиться в демократичности нынешнего режима и заранее получить гарантии в легитимности транзита власти от лидера нации к его будущим преемникам.

При первом знакомстве с инициативой Назарбаева сразу возникает вопрос: каким образом президент намерен запустить перераспределение полномочий, если весь этот процесс, по сути, будет проходить в рамках одной правящей партии «Нур Отан»? На сегодняшний день она занимает 84-е из 107 мест в нижней палате парламента (Мажилис), ее председателем является сам Назарбаев, а его первыми заместителями по партийной линии – премьер-министр Бакытжан Сагинтаев, аким Алма-Аты Бауыржан Байбек, председатель правления АО «Самрук-Казына» (холдинга, контролирующего все стратегические активы Казахстана, включая «КазМунайГаз» и «Казатомпром») Дархан Калетаев и, конечно, сам председатель Мажилиса Нурлан Нигматулин.

Остальные крупные чиновники, в том числе бывший премьер, а ныне глава Комитета национальной безопасности (КНБ), входят в бюро политсовета «Нур Отан». Таким образом, одна из ветвей власти – законодательная или исполнительная, по крайней мере в их нынешнем виде, автоматически исключается из предполагаемой реформы, ведь обе они представляют собой единое целое, и руководство правящей партии, состоящее из госчиновников, в любой момент может лишить мандата любого из своих депутатов.

Так что вынесенное в заголовки СМИ утверждение, что Назарбаев, дескать, готов поделиться полномочиями с парламентом, мягко говоря, не совсем соответствует действительности. В Казахстане, как в средневековой Англии, действует правило «вассал моего вассала – мой вассал», поэтому даже если формально президент сконцентрируется на внешней политике, все рычаги управления страной все равно останутся у главы правящей партии, то есть у Назарбаева. Тем более, как утверждает сам елбасы, «победившая на парламентских выборах партия будет решающим образом влиять на формирование правительства», а ответственность кабинета министров перед депутатским корпусом будет повышена.

Последние парламентские выборы (внеочередные) прошли в Казахстане в марте 2016 года, и «Нур Отан» тогда практически один в один повторила результат предыдущего голосования в 2012 году. Следующие выборы депутатов по графику пройдут только в 2021 году, а президента – в 2020-м. К тому времени, если конституционная реформа, с точки зрения елбасы, будет эффективной, он вполне может отказаться баллотироваться на очередной срок, а в лидеры правящей партии, которая, не случись чего-то экстраординарного, безусловно выиграет и следующие выборы, может выдвинуть свою дочь Даригу – она сильно продвинулась в последние годы именно по партийной линии. Сейчас Дарига заседает в Сенате (верхней палате парламента), а до этого была вице-спикером Мажилиса и руководителем фракции «Нур Отан». Поставить Даригу Назарбаеву во главе партии, сросшейся с правительством и местными властями в одну госкомпанию по управлению Казахстаном, будет намного проще и демократичнее в глазах мировой общественности, чем делегировать ей пусть и урезанные, но все же президентские полномочия.

Однако сводить все к одной Дариге тоже было бы ошибкой, хотя на роль арбитра, которым до 2020 года собрался выступать сам елбасы, она вполне подходит. Тем более ранее сам Назарбаев обещал не передавать власть детям. Ту власть, которую нынешний президент Казахстана собрал за четверть века правления исключительно в своих руках, он абсолютно точно полностью не передаст никому, а вот одна ее часть может достаться и дочери, другие же отойдут прочим доверенным и проверенным лицам, например тому же Кариму Масимову.

Почему сейчас?

Назарбаев запустил конституционную реформу не в самое простое время для Казахстана. В прошлом году рост ВВП, по данным правительства республики, составил всего 1%, хотя и эта скромная цифра ставится экспертами под сомнение. Уровень инфляции превысил 8%, выйдя из целевого коридора, намеченного Нацбанком страны. На 2017 год эксперты Всемирного банка предсказывают экономике Казахстана, завязанной на добыче углеводородов, рост 2,2%. Однако зависимость от цен на нефть и отсутствие других серьезных внутренних источников экономического роста может в любой момент заставить пересмотреть эти прогнозы в худшую сторону.

На фоне экономических трудностей и роста цен в последние несколько месяцев в западных областях Казахстана, где находятся основные объекты нефтедобычи, прошла серия протестов рабочих этой отрасли. К акциям нефтяников власти относятся особенно настороженно после известных событий в Жанаозене в декабре 2011 года, когда полиции пришлось стрелять в демонстрантов, выдвинувших в том числе и политические требования.

Еще в июле 2016 года, когда Казахстан продолжал осмысливать теракты, произошедшие в Актюбинске, в Жанаозене прошла акция протеста около двух сотен рабочих буровой компании «Бургылау», недовольных условиями труда и уровнем зарплат. Руководство компании пообещало удовлетворить их требования, но сделать это впоследствии забыло. В октябре, когда протестовать вышли уже более двух тысяч рабочих, требования наконец были выполнены. Но в январе на акцию протеста вышли уже нефтяники в Актау, потребовав дополнительных выплат, восстановления уволенных ранее работников и объявив «мокрую голодовку». Двадцать второго января полиция, не дожидаясь эскалации, разогнала нефтяников, а лидеры протестующих были задержаны.

Разумеется, указанные события вовсе не являются свидетельством того, что режим Назарбаева теряет контроль над ситуацией в стране, – с этим у елбасы все в порядке. Повторение событий 2011 года пока невозможно уже хотя бы потому, что власти готовы к такому сценарию и смогут его предотвратить – денег на это по-прежнему хватит, хотя Министерство экономики уже разрабатывает новую концепцию использования средств Нацфонда, которые после падения цен на нефть начали таять с удивительной быстротой.

Социальный взрыв Назарбаеву, провозгласившему эпоху перемен в условиях перманентного экономического кризиса, совсем не нужен. Во-первых, случись жанаозенский сценарий сегодня, и вся эта история с демократическими преобразованиями, объявленными елбасы, будет полностью дискредитирована. Аналогичным образом в 2005 году дискредитировал себя в глазах Запада на тот момент лучший среднеазиатский друг США Ислам Каримов, беспощадно подавивший беспорядки в Андижане.

Во-вторых, конституционная реформа, которую затеял Назарбаев, укрепит устойчивость режима только при условии сохранения высокой общественной поддержки. А если расширение полномочий парламента и политических партий совпадет с усилением оппозиционных настроений и появлением в Казахстане реальной, а не суррогатной многопартийности, то начатая конституционная реформа может привести совсем не к тем последствиям, на которые рассчитывают в Астане.

Однако вполне возможно, что у Назарбаева есть основания считать нынешний момент наиболее удачным для перестройки системы, хотя бы декоративной. Ведь, помимо экономических и социальных факторов, следует учитывать и состояние здоровья елбасы, о котором широкой публике остается только догадываться. В октябре прошлого года пресс-служба президента впервые за все время его правления опубликовала официальное сообщение о том, что Назарбаев находится на лечении «в связи с простудным заболеванием». Никогда ранее глава государства не давал повода усомниться в своем железном здоровье, судить о котором оставалось только по сообщениям западных СМИ.

«До 2020 года я буду работать, а в 2020 году мы с вами встретимся», – пообещал в конце прошлого года Назарбаев. Ждать осталось совсем недолго, и, скорее всего, елбасы, уже не раз демонстрировавший гибкость и нетривиальность своего политического мышления, нас к тому времени еще не раз удивит.

Автор — Петр Бологов

Спецобращение к нации. Что не так с конституционной реформой в Казахстане

Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев 25 января выступил со «специальным обращением», в котором заявил, что готов поделиться властью с парламентом и правительством. Сюрпризом это не стало, елбасы обещал это народу еще в марте прошлого года, оговорившись, что все будет зависеть от состояния экономики.

Удивительным выглядит другое: во-первых, из сказанного Назарбаевым кажется очевидным, что реальная власть в результате ее перераспределения еще больше сконцентрируется в руках президента. А во-вторых, он ни разу не упомянул о референдуме, посредством которого, согласно общепринятым демократическим процедурам, принимаются конституционные поправки. Вместо этого Назарбаев в лучших советских традициях объявил о проведении «всенародного обсуждения» проекта конституционной реформы, которое считается начавшимся уже на следующее утро после его вечерней речи и продлится ровно один месяц, до 26 февраля 2017 года.

Далее «на основе внесенных поправок и предложений» созданная в декабре прошлого года самим президентом рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий внесет поправки в проект закона и представит его на рассмотрение елбасы. То есть никакого конституционного совещания, которое обычно созывается для изменения Основного закона, не предусматривается. Такое впечатление, что Нурсултан Абишевич Назарбаев спешит.

Драка за расческу

Спецвыступление елбасы выглядело необычно. Как правило, все важные заявления он делает или во время общения с депутатами, или в ходе расширенного заседания правительства, или в рамках ежегодного обращения к стране (кстати, в прошлом году Назарбаев почему-то такого обращения не проводил), но всегда это происходит так, что вокруг президента государственная атрибутика и видно, что он находится в Казахстане.

Вечером 25 января все выглядело по-другому. Нурсултан Абишевич сидел за абсолютно пустым столом, если не считать стоявших на нем одиноких и странных часов, повернутых к нему лицом. За его спиной, у стены, задрапированной чем-то синим, стояли два государственных флага Казахстана. Выглядел президент усталым. Он явно находился не в домашних условиях своей резиденции или своей столицы.

Странным, если не сказать больше – экстренным выглядело и оповещение о предстоящем выступлении главы государства. О нем стало известно только утром, за несколько часов до появления Назарбаева на государственном телеканале, речь показывалась в записи, были заметны даже монтажные склейки. Иностранные журналисты, работающие в Казахстане, были оповещены о выступлении твитами от пресс-службы президента.

Суть предложений елбасы сводится к «добровольной» передаче части президентских полномочий парламенту и правительству. Не станем здесь входить в дискуссию между президентом Казахстана и юристами, знатоками конституционного права, упрекающими его в неправомерности подобных формулировок: у парламента, говорят они, не может быть полномочий, у него есть только права, которыми его наделяет народ, избирая депутатов на свободных демократических выборах. А они уже, в свою очередь, наделяют полномочиями исполнительную власть – правительство и президента. Но таковы реалии Казахстана с его суперпрезидентской системой власти, которая полностью замыкается на главе государства, фактически создавшем страну в нынешнем виде.

И вот елбасы сообщает о назревшей необходимости передать часть своих полномочий – тех, что касаются «регулирования социально-экономических процессов», – правительству, министерствам и акиматам (местным органам власти). За собой Назарбаев оставляет контроль над внешней политикой, национальной безопасностью и обороной, а также «стратегические функции, роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти».

Назарбаев сообщил народу, что роль правительства и парламента при этом «значительно усилится». Известный казахстанский политолог Досым Сатпаев язвительно заметил по этому поводу, что «само перераспределение полномочий напоминает драку двух лысых из-за расчески. При этом двумя лысыми являются правительство и парламент, которые показали свою слабую эффективность как с точки зрения реагирования на кризисные ситуации, так и в плане адекватной законодательной работы». «Судя по всему, – говорит Сатпаев, – президенту надоело постоянно прикрывать промахи и ошибки парламента и правительства, которые, особенно в прошлом году, поставили свой рекорд. В результате окончательно закрепляется принцип: хороший царь, бояре плохие».

С подобным суждением трудно спорить. Но из него следует и другое: если президент Назарбаев избавляет себя от ответственности за социально-экономическое положение соотечественников и перекладывает ее на правительство, оставляя за собой функции верховного арбитра, то тем самым он лишь усиливает свою супервласть.

Трудно объяснить в такой ситуации, как это увязывается с провозглашенным в спецобращении движением Казахстана «в сторону демократического развития». Назарбаев ни слова не сказал о необходимости реформы избирательной системы, о переходе к формированию парламента не только по партийному принципу, но и через голосование по мажоритарным округам. Не сказал елбасы ничего и о готовности открыть оппозиционным партиям путь к свободной деятельности, допустить их в государственные СМИ, в том числе на телевидение, снять ограничения для участия в парламентских выборах. Назарбаев лишь упомянул о возможности «проработки вопроса о совершенствовании деятельности Конституционного совета, судебной системы и прокуратуры». Подобные замечания вряд ли позволяют надеяться, что судебной системе удастся стать независимой от исполнительной власти.

Очевидно, что нынешний казахстанский парламент, где подавляющее количество мест занимают депутаты президентской партии «Нур Отан», по определению того же Досыма Сатпаева, сегодня играет роль «нотариальной конторы», оформляющей инициативы президента, формируемые его администрацией. В этом отношении казахстанский Мажилис мало чем отличается от российской Госдумы, чьи функции законодательного приводного ремня кремлевской администрации уже давно никем не ставятся под сомнение.

Цель без механизма

Тогда в чем же смысл перераспределительной реформы, казалось бы, внезапно затеянной президентом Казахстана? Уж не в том ли, что казахстанская операция «Преемник» близится к своей финальной стадии? Ведь именно о ней не устают говорить уже несколько лет и в самой стране, и за ее пределами. Нурсултану Абишевичу, дай ему аллах здоровья, в июле нынешнего года исполнится 77 лет, и, конечно же, ответ на вопрос, кто будет после него, становится основным в политической повестке дня.

Особенно он обострился после внезапной кончины в начале сентября прошлого года президента Узбекистана Ислама Каримова, многолетнего спарринг-партнера Назарбаева еще со времен их работы в Политбюро ЦК КПСС. Они были друзьями-соперниками в сражении за право считаться самым влиятельным лидером Центральной Азии, и уход Каримова, как и относительно удачный транзит власти в Узбекистане после его смерти, обошедшийся без серьезных потрясений, не мог не отразиться на планах Назарбаева. А возможно, и на его самочувствии.

В Казахстане в отличие от Узбекистана сражение за будущее престолонаследие выглядит гораздо жестче и откровеннее, богатых и влиятельных претендентов в окружении елбасы несравненно больше, чем было у Каримова. Назарбаев все последние годы, особенно с весны 2014-го, стремился выстраивать свою кадровую политику так, что выраженные амбиции одних претендентов меркли, уступая апломбу других «продуктов Назарбаева», как однажды назвал себя один из его близких соратников.

Но уже через несколько дней после траурных мероприятий в Узбекистане Назарбаев начал серьезнейшую перетряску в руководстве страны, пересадив премьер-министра Карима Масимова в кресло главы Комитета национальной безопасности и наделив его, как теперь становится очевидно, чрезвычайными полномочиями, в том числе по борьбе с коррупцией. Итогом этого стала беспрецедентная волна арестов высокопоставленных, бывших и действующих чиновников, шефа нацбезопасности, министра экономики, первого замруководителя президентской администрации.

Сам президент выступил в конце года с эмоциональными и откровенными заявлениями, признав, что времена сейчас тяжелые, кризис, но все образуется и будет хорошо начиная с 2020 года. Острословы в стране заговорили о новой государственной программе, объявленной елбасы: «Дожить до 2020 года». Потребуются экстраординарные меры в экономике, но я отвечаю за все, – такой была суть посланий национального лидера.

Старшая дочь президента Дарига Назарбаева была переведена со своего вице-премьерского поста, где она отвечала за социальные вопросы, в Сенат на пост председателя комитета по международным делам, обороне и безопасности. Она объявила, что у нее нет президентских амбиций. Впрочем, наблюдатели расценили ее переход в Сенат именно как стремление сберечь подобные амбиции, избавившись от расстрельной должности в неблагополучные времена. С другой стороны, сам Назарбаев поспешил в те дни успокоить общественность, что передачи власти по наследству в Казахстане не будет.

Все эти события последних месяцев заставили предположить, что Назарбаев расчищает поле для реализации нового этапа операции «Преемник», которая позволит ему в ближайшие годы закрепить за собой статус верховного демиурга, присматривающего за происходящим и поправляющим его в нужную сторону. Неслучайно он говорит в своем обращении о стремлении «создать запас устойчивости политической системы на многие годы вперед».

Эту же цель, очевидно, преследует последняя из предложенных конституционных поправок, которую президент не упоминал в своей речи, но она явно имеет для него важное значение. Пункт 2 статьи 91 Основного закона предлагается дополнить указанием на то, что «Установленная Конституцией независимость государства… не может быть изменена».

Казалось бы, зачем спустя четверть века конституционно защищать уже реально существующую независимость Казахстана? Не сильно ошибусь, если предположу, что это сделано для того, чтобы ссылаясь на конституционный запрет, отметать все попытки ущемить какую-то часть казахстанского суверенитета со стороны, скажем, Евразийского экономического союза в ходе совершенствования его наднациональных органов. Тем более, подобного рода попытки уже были несколько лет назад.

Возвращаясь к незавершенной операции «преемник», можно с уверенностью предположить, что ни один из нынешних ближайших соратников елбасы не согласится признать право другого своего коллеги стать полноценным вторым нацлидером и постарается не допустить этого. В таком случае неизбежным окажется, что после Назарбаева Казахстан ждет учреждение некоего коллективного руководства. А для надежной защиты интересов так называемой «Семьи» верховного лидера оно должно быть создано еще при его жизни.

Но пока в том, что сказал Назарбаев во время своего спецобращения, не просматривается контуров этого механизма передачи власти. Такое впечатление, что он готовился сказать соотечественникам про себя что-то очень важное, но в последний момент не решился. Обрекая их снова замереть в неведении, что же будет с родиной и с ними.

Автор — Аркадий Дубнов

Из материалов Московского Центра Карнеги

Новости кризиса: текущая ситуация в мире ,

  1. Пока нет комментариев.
  1. Нет трекбеков.