Сейчас уровень поселений не дает местному самоуправлению полностью вписаться во властную вертикаль. В Подмосковье независимость поселений и желание их подчинить чувствуется острее – они обладают достаточно большими ресурсами. Но дефицит средств в федеральном бюджете и протестное голосование на местном уровне заставят обратиться к подчинению муниципалитетов и других губернаторов, и сам Кремль.

Губернатор Подмосковья Андрей Воробьев проводит масштабную муниципальную реформу. Районы, которые включают в себя городские и сельские поселения со своими самостоятельными главами и депутатами, преобразуют в городские округа с единой администрацией и собранием представителей. Глава региона ставит эксперимент по интеграции местного самоуправления, по Конституции не входящего в систему госвласти, во властную вертикаль и упраздняет низовой поселенческий уровень муниципалитетов. Реформа, которая вызывает протест у жителей, продолжает общероссийскую политику по упразднению в стране местного самоуправления, которое не вписывается в вертикаль.

Леса становятся городом

В России, как правило, мало интересуются преобразованиями в системе власти – отменой и возвращением выборов губернаторов, депутатов Госдумы по одномандатным округам, отменой выборов мэров. На этом фоне ситуация в Подмосковье, где губернатор Андрей Воробьев проводит муниципальную реформу, выглядит удивительной. В нескольких районах жители противятся преобразованиям, выходят на митинги и активно участвуют в общественных слушаниях. Это уже нельзя считать местечковым противостоянием – на заседании президентского Совета по правам человека его зампред Евгений Бобров попросил Владимира Путина разобраться с законностью проводимых в Подмосковье реформ, а комитет Госдумы по местному самоуправлению называл их незаконными.

Суть изменений заключается в превращении подмосковных муниципальных районов в городские округа. Сейчас в каждом подмосковном районе есть несколько поселений (городских либо сельских) со своей властью – администрацией, которую возглавляет выборный мэр или назначенный по контракту чиновник, и советом депутатов. Как бы пафосно это ни звучало, эти люди находятся от жителей на расстоянии вытянутой руки: хотя бы на том уровне, что на улице можно встретить мэра или главу села и высказать ему все, что думаешь.

Районное руководство в дела поселений может вмешиваться постольку-поскольку – полномочия у властей разные. Район финансирует учреждение образования и здравоохранения, обеспечивает жителей транспортом и хозяйствует на землях, не принадлежащих поселениям. Местным благоустройством занимается город и село. Раньше муниципалитеты имели градостроительные и земельные полномочия, но они перешли в ведение областного правительства.

В случае создания городского округа поселенческий уровень власти упраздняется – всем управляет единая окружная администрация, за ней присматривает единый на весь округ совет депутатов. По региональному закону Подмосковья все главы городских округов назначаются по конкурсу: половину комиссии по отбору кандидатов делегирует губернатор, половину – местный совет.

Власти Московской области отформатировали несколько районов еще в прошлом году. Сейчас этот процесс продолжается, но он вызывает сопротивление местных жителей в Талдомском, Наро-Фоминском и Люберецком районах. В Талдомском районе поселенческие власти поддерживают протесты; в Наро-Фоминском и Люберецком, наоборот, осуждают. Несмотря на недовольство жителей, реформа идет – общественные слушания имеют лишь рекомендательное значение, окончательное решение за депутатскими советами: если собрание хотя бы одного поселения против объединения, проводить его незаконно. Такие депутаты нашлись в Талдоме и Серпухове.

Андрей Воробьев своих планов не скрывает – округами должны стать все районы области. Официальная версия слияний такова: сокращаются расходы на чиновников сельских и городских администраций и содержание депутатов. Реальные цели тоже понятны: Подмосковье – регион небедный. Если в других субъектах земельные налоги, которые идут в местный бюджет, не так велики, то в Московской области это чувствительные поступления: суммарный бюджет поселений составляет 50 млрд рублей. Региональная власть хочет контролировать эти потоки.

Сейчас этому мешает дробность муниципалитетов: местные выборы могут выиграть и часто выигрывают оппозиционеры. В Талдоме мэра выдвигала КПРФ, совет депутатов возглавляет справоросс; выборы главы Наро-Фоминска выиграл коммунист. Кампании почти в трехстах муниципалитетах контролировать сложно, а в 29 округах (столько в Подмосковье районов) сосредоточить силы на избрании лояльных губернатору депутатов довольно просто.

Такое объединение выглядит абсурдным с точки зрения логики и традиций местного самоуправления в Европе и США. Если в ближнем Подмосковье поселения часто граничат и их слияние хотя бы как-то можно объяснить, то в отдаленных районах расстояние между населенными пунктами может составлять 30-40 километров (от Наро-Фоминска до Вереи 44 километра, от Талдома до Запрудни – 30 километров). Большую часть территории таких «городских округов» занимают леса и поля.

Кроме того, жители прежде самостоятельных городов и сел теряют представительство в виде депутатов и глав и самостоятельные муниципальные бюджеты. Вместо избранного совета со всеми правами и возможностями у них будет в лучшем случае один депутат в собрании городского округа, который при всем желании вряд ли сможет отстоять их интересы (детскую площадку или ремонт школы в конкретном селе).

Централизация приведет к тому, что прежде самостоятельные города и села люди начнут покидать: в центре округа не придется ездить за каждой бумажкой за несколько десятков километров. Для сравнения: численность коммуны во Франции, которая может избирать свой совет депутатов, начинается со ста человек, мелкие коммуны могут объединять силы для решения конкретных вопросов. Большинство европейских столиц окружены переходящими друг в друга городами, сливать которые в единый муниципалитет никто не собирается.

Мэры стали лишними

Действия Андрея Воробьева стали возможны благодаря федеральной муниципальной реформе 2014 года. Начиналась она с благих целей: Владимир Путин заявил, что местное самоуправление нуждается в большей самостоятельности, в том числе финансовой. Эффект получился обратный. До обещаний президента жители хотя бы в теории могли полностью влиять на формирование муниципальной власти. Законом об МСУ были предусмотрены прямые выборы мэров либо назначение сити-менеджера.

В европейских странах и США система назначений неплохо работает: люди избирают депутатов, а они ищут достойного управленца. В российских реалиях система сити-менеджерства была шагом в сторону вертикали – на депутатов проще повлиять, чтобы продавить нужного губернатору администратора, чем провести своего кандидата в мэры через выборы.

По букве закона все было прилично: структуру местной власти определяли сами муниципальные собрания. В случае отказа от прямых выборов главы им принадлежало две трети голосов в конкурсной комиссии по назначению сити-менеджера. В 2014 году все изменилось – схему формирования местной власти стали определять законодательные собрания, они же получили право распоряжаться полномочиями муниципалитетов. В составе конкурсных комиссий местным депутатам досталась только половина мест, остальные назначает губернатор. Нововведения привели к тому, что заксобрания начали массово отменять выборы мэров городов, глав районов и поселений и перераспределять полномочия не в пользу муниципалитетов.

Муниципалитеты практически вписались в вертикаль. Однако у схем управления был один недостаток – сити-менеджеры, назначаемые по протекции региональных властей, влияли на хозяйственные рычаги и финансовые потоки, но формальными главами муниципалитетов были спикеры депутатских советов. Иногда они пытались вести самостоятельную политику – так, например, произошло в Ульяновске. Конфликтную двуглавость устранили в 2015 году – заксобрания получили возможность вводить должность единого, назначаемого по конкурсу главы.

Нововведения вызвали протест – реформу обжаловали в Конституционном суде коммунисты. Суд принял интересное решение – влияние заксобраний на формирование власти в городских округах и районах он признал законным, так как власть там исполняет часть городских полномочий. Советам поселенческого уровня право распоряжаться своими уставами Конституционный суд вернул. Поселения, кстати, бывают разные – это и подмосковные Люберцы, где живет 190 тысяч человек, и село в глубинке.

Сейчас уровень поселений, прописанный в законе об МСУ, не дает местному самоуправлению полностью вписаться в вертикаль. Для федерального центра в перспективе это может стать не меньшей проблемой, чем для Андрея Воробьева. В Подмосковье независимость поселений и желание их подчинить чувствуется острее – они обладают достаточно большими ресурсами. Но дефицит средств в федеральном бюджете и протестное голосование на местном уровне заставят обратиться к подчинению муниципалитетов и других губернаторов, и сам Кремль.

В Подмосковье попытались найти путь решения проблемы, упразднив поселения вовсе. Сейчас руководство области предложило предусмотреть в законодательстве новый формат – «муниципальный округ», чтобы не называть укрупненные сельские районы «городскими округами». В Совете Федерации этой идеей заинтересовались. Из закона об МСУ можно и вовсе вычеркнуть поселенческий, начальный уровень муниципалитетов и оставить статус муниципальных районов для сельской местности и городских округов для крупных населенных пунктов, администрировать все это будут назначенцы глав регионов. Правда, от самоуправления в этом случае в России мало что останется.

Андрей Перцев, Московский Центр Карнеги