Помеха вертикали. Как в России упраздняют местное самоуправление

КремльСейчас уровень поселений не дает местному самоуправлению полностью вписаться во властную вертикаль. В Подмосковье независимость поселений и желание их подчинить чувствуется острее – они обладают достаточно большими ресурсами. Но дефицит средств в федеральном бюджете и протестное голосование на местном уровне заставят обратиться к подчинению муниципалитетов и других губернаторов, и сам Кремль.

Губернатор Подмосковья Андрей Воробьев проводит масштабную муниципальную реформу. Районы, которые включают в себя городские и сельские поселения со своими самостоятельными главами и депутатами, преобразуют в городские округа с единой администрацией и собранием представителей. Глава региона ставит эксперимент по интеграции местного самоуправления, по Конституции не входящего в систему госвласти, во властную вертикаль и упраздняет низовой поселенческий уровень муниципалитетов. Реформа, которая вызывает протест у жителей, продолжает общероссийскую политику по упразднению в стране местного самоуправления, которое не вписывается в вертикаль.

Леса становятся городом

В России, как правило, мало интересуются преобразованиями в системе власти – отменой и возвращением выборов губернаторов, депутатов Госдумы по одномандатным округам, отменой выборов мэров. На этом фоне ситуация в Подмосковье, где губернатор Андрей Воробьев проводит муниципальную реформу, выглядит удивительной. В нескольких районах жители противятся преобразованиям, выходят на митинги и активно участвуют в общественных слушаниях. Это уже нельзя считать местечковым противостоянием – на заседании президентского Совета по правам человека его зампред Евгений Бобров попросил Владимира Путина разобраться с законностью проводимых в Подмосковье реформ, а комитет Госдумы по местному самоуправлению называл их незаконными.

Суть изменений заключается в превращении подмосковных муниципальных районов в городские округа. Сейчас в каждом подмосковном районе есть несколько поселений (городских либо сельских) со своей властью – администрацией, которую возглавляет выборный мэр или назначенный по контракту чиновник, и советом депутатов. Как бы пафосно это ни звучало, эти люди находятся от жителей на расстоянии вытянутой руки: хотя бы на том уровне, что на улице можно встретить мэра или главу села и высказать ему все, что думаешь.

Районное руководство в дела поселений может вмешиваться постольку-поскольку – полномочия у властей разные. Район финансирует учреждение образования и здравоохранения, обеспечивает жителей транспортом и хозяйствует на землях, не принадлежащих поселениям. Местным благоустройством занимается город и село. Раньше муниципалитеты имели градостроительные и земельные полномочия, но они перешли в ведение областного правительства.

В случае создания городского округа поселенческий уровень власти упраздняется – всем управляет единая окружная администрация, за ней присматривает единый на весь округ совет депутатов. По региональному закону Подмосковья все главы городских округов назначаются по конкурсу: половину комиссии по отбору кандидатов делегирует губернатор, половину – местный совет.

Власти Московской области отформатировали несколько районов еще в прошлом году. Сейчас этот процесс продолжается, но он вызывает сопротивление местных жителей в Талдомском, Наро-Фоминском и Люберецком районах. В Талдомском районе поселенческие власти поддерживают протесты; в Наро-Фоминском и Люберецком, наоборот, осуждают. Несмотря на недовольство жителей, реформа идет – общественные слушания имеют лишь рекомендательное значение, окончательное решение за депутатскими советами: если собрание хотя бы одного поселения против объединения, проводить его незаконно. Такие депутаты нашлись в Талдоме и Серпухове.

Андрей Воробьев своих планов не скрывает – округами должны стать все районы области. Официальная версия слияний такова: сокращаются расходы на чиновников сельских и городских администраций и содержание депутатов. Реальные цели тоже понятны: Подмосковье – регион небедный. Если в других субъектах земельные налоги, которые идут в местный бюджет, не так велики, то в Московской области это чувствительные поступления: суммарный бюджет поселений составляет 50 млрд рублей. Региональная власть хочет контролировать эти потоки.

Сейчас этому мешает дробность муниципалитетов: местные выборы могут выиграть и часто выигрывают оппозиционеры. В Талдоме мэра выдвигала КПРФ, совет депутатов возглавляет справоросс; выборы главы Наро-Фоминска выиграл коммунист. Кампании почти в трехстах муниципалитетах контролировать сложно, а в 29 округах (столько в Подмосковье районов) сосредоточить силы на избрании лояльных губернатору депутатов довольно просто.

Такое объединение выглядит абсурдным с точки зрения логики и традиций местного самоуправления в Европе и США. Если в ближнем Подмосковье поселения часто граничат и их слияние хотя бы как-то можно объяснить, то в отдаленных районах расстояние между населенными пунктами может составлять 30-40 километров (от Наро-Фоминска до Вереи 44 километра, от Талдома до Запрудни – 30 километров). Большую часть территории таких «городских округов» занимают леса и поля.

Кроме того, жители прежде самостоятельных городов и сел теряют представительство в виде депутатов и глав и самостоятельные муниципальные бюджеты. Вместо избранного совета со всеми правами и возможностями у них будет в лучшем случае один депутат в собрании городского округа, который при всем желании вряд ли сможет отстоять их интересы (детскую площадку или ремонт школы в конкретном селе).

Централизация приведет к тому, что прежде самостоятельные города и села люди начнут покидать: в центре округа не придется ездить за каждой бумажкой за несколько десятков километров. Для сравнения: численность коммуны во Франции, которая может избирать свой совет депутатов, начинается со ста человек, мелкие коммуны могут объединять силы для решения конкретных вопросов. Большинство европейских столиц окружены переходящими друг в друга городами, сливать которые в единый муниципалитет никто не собирается.

Мэры стали лишними

Действия Андрея Воробьева стали возможны благодаря федеральной муниципальной реформе 2014 года. Начиналась она с благих целей: Владимир Путин заявил, что местное самоуправление нуждается в большей самостоятельности, в том числе финансовой. Эффект получился обратный. До обещаний президента жители хотя бы в теории могли полностью влиять на формирование муниципальной власти. Законом об МСУ были предусмотрены прямые выборы мэров либо назначение сити-менеджера.

В европейских странах и США система назначений неплохо работает: люди избирают депутатов, а они ищут достойного управленца. В российских реалиях система сити-менеджерства была шагом в сторону вертикали – на депутатов проще повлиять, чтобы продавить нужного губернатору администратора, чем провести своего кандидата в мэры через выборы.

По букве закона все было прилично: структуру местной власти определяли сами муниципальные собрания. В случае отказа от прямых выборов главы им принадлежало две трети голосов в конкурсной комиссии по назначению сити-менеджера. В 2014 году все изменилось – схему формирования местной власти стали определять законодательные собрания, они же получили право распоряжаться полномочиями муниципалитетов. В составе конкурсных комиссий местным депутатам досталась только половина мест, остальные назначает губернатор. Нововведения привели к тому, что заксобрания начали массово отменять выборы мэров городов, глав районов и поселений и перераспределять полномочия не в пользу муниципалитетов.

Муниципалитеты практически вписались в вертикаль. Однако у схем управления был один недостаток – сити-менеджеры, назначаемые по протекции региональных властей, влияли на хозяйственные рычаги и финансовые потоки, но формальными главами муниципалитетов были спикеры депутатских советов. Иногда они пытались вести самостоятельную политику – так, например, произошло в Ульяновске. Конфликтную двуглавость устранили в 2015 году – заксобрания получили возможность вводить должность единого, назначаемого по конкурсу главы.

Нововведения вызвали протест – реформу обжаловали в Конституционном суде коммунисты. Суд принял интересное решение – влияние заксобраний на формирование власти в городских округах и районах он признал законным, так как власть там исполняет часть городских полномочий. Советам поселенческого уровня право распоряжаться своими уставами Конституционный суд вернул. Поселения, кстати, бывают разные – это и подмосковные Люберцы, где живет 190 тысяч человек, и село в глубинке.

Сейчас уровень поселений, прописанный в законе об МСУ, не дает местному самоуправлению полностью вписаться в вертикаль. Для федерального центра в перспективе это может стать не меньшей проблемой, чем для Андрея Воробьева. В Подмосковье независимость поселений и желание их подчинить чувствуется острее – они обладают достаточно большими ресурсами. Но дефицит средств в федеральном бюджете и протестное голосование на местном уровне заставят обратиться к подчинению муниципалитетов и других губернаторов, и сам Кремль.

В Подмосковье попытались найти путь решения проблемы, упразднив поселения вовсе. Сейчас руководство области предложило предусмотреть в законодательстве новый формат – «муниципальный округ», чтобы не называть укрупненные сельские районы «городскими округами». В Совете Федерации этой идеей заинтересовались. Из закона об МСУ можно и вовсе вычеркнуть поселенческий, начальный уровень муниципалитетов и оставить статус муниципальных районов для сельской местности и городских округов для крупных населенных пунктов, администрировать все это будут назначенцы глав регионов. Правда, от самоуправления в этом случае в России мало что останется.

Андрей Перцев, Московский Центр Карнеги

Новости кризиса: текущая ситуация в России ,

  1. Иван
    13.01.2017 at 20:34 | #1

    Практика создания городских округов вместо районов существует сразу после введения 131 закона в начале 2000-х. В этом нет ничего страшного. Если жители сёл желают осуществлять самоуправление, то они могут создать советы ТОС. Но как показывает практика, обычно никому ничего не надо. Поэтому не стоит удивляться наступлению на местное самоуправление, хотя наступление государства на местное самоуправление есть и оно серьъёзно усиливается.

  1. Нет трекбеков.