Санкции стали эффективным инструментом внешней политики США. Однако у них есть побочные эффекты — нередко под внешним воздействием страны скатываются к автократии.

«Я хочу хороших отношений с Россией, и мы многое вложили в то, чтобы они были хорошими. Но мы должны продолжать санкции против России до тех пор, пока она целиком не выполнит минские соглашения», — заявил президент США 25 апреля в Ганновере перед встречей с лидерами Германии, Великобритании, Франции и Италии. Лидеров ЕС Барак Обама упрекнул в «расслабленном» отношении к безопасности. Похоже, рассчитывать на смягчение санкционной политики США в ближайшее время не стоит. По нашим расчетам, в среднем санкции США длятся более семи лет.

В середине апреля я побывал на круглом столе «Санкции США и национальная безопасность» в Вашингтоне. Адам Зубин, заместитель министра финансов США, ставший знаменитостью в нашей стране из-за документального фильма BBC «Богатства Путина», там заявил, что население России высказывает озабоченность экономическим положением дел в стране из-за санкций. Именно на такого рода давление и рассчитывает администрация Обамы, используя санкции как инструмент внешней политики. Наиболее болезненными, по мнению Зубина, для России оказались финансовые санкции, в результате которых, например, попытки Министерства финансов выйти на зарубежные рынки капитала окончились плачевно. Давление приносит свои первые плоды, делают выводы американские эксперты.

Работают ли санкции

Политика санкций США претерпела существенные изменения за последние десятилетия, отмечает Дэниэл Дрезнер, профессор Университета Тафта, один из крупнейших специалистов в этой сфере. В прошлом веке акцент делался на торговых ограничениях, которые оказались не слишком эффективными — противники США находили возможности их обходить. Например, в 1995 году администрация Клинтона ввела полное торговое эмбарго в отношении Ирана, первоначально это было довольно болезненной мерой, так как США в 1994 году были крупнейшим торговым партнером этой страны, однако нежелание Европы и ряда стран Азии присоединиться к этой ограничительной мере привело к быстрой смене торговых партнеров Ирана.

После теракта 11 сентября 2001 года пришло понимание, что финансовые санкции являются самыми болезненными ввиду доминирующего положения США на мировых рынках капитала. Доллар используется в 43% межграничных сделок, 63% резервов центральных банков мира и 80% долговых обязательствах в мире. А нарушения в этой сфере наказываются очень жестко. В 2012 году лондонская финансовая группа HSBC по соглашению с Министерством юстиции США заплатила $1,2 млрд в виде штрафов за нарушение режима санкций и проведение финансовых операций с Кубой, Ираном, Ливией, Суданом и Мьянмой (Бирмой). В результате тремя годами позже 75% международных банков значительно сократили количество корреспондентских счетов со странами, которые они посчитали слишком рискованными для ведения бизнеса.

В «Стратегии национальной безопасности США» от 2015 года закрепляется важная роль санкций как инструмента внешней политики. Казалось бы, по паритету покупательной способности в 2015 году ВВП США уже уступило КНР — $17,9 трлн и $19,3 трлн соответственно, но при заключении международных сделок для разрешения потенциальных споров контрагенты выбирают американскую судебную систему, а не китайскую, что обеспечивает статус-кво США в этой сфере на многие десятилетия вперед. При этом у властей США имеется понимание того, что чрезмерное использование санкций может подорвать позиции США в мире, о чем заявлял министр финансов США Джейкоб Лью.

Американскими экспертами установлено, что среди 22 случаев введения санкций США за последние 15 лет к успеху привели лишь девять. Успешными считаются случаи Центральноафриканской Республики, которая, по мнению американских экспертов, в результате санкций 2003–2005 годов «вернулась к демократии и верховенству закона»; Гвинеи-Бисау, когда в 2003–2004 годах военная «хунта» была подвержена санкциям и в результате были проведены новые выборы и восстановлена легитимная власть; Ирана, заключившего соглашение о ядерной программе; Кот-д’Ивуара, восстановившего перемирие, и др.

Последствия санкций

Судя по апрельскому исследованию Center for a New American Security, в целом санкции США не приводят к заметному снижению ВВП и росту инфляции в тех странах, на которые они налагаются. При этом отмечается повышение политических рисков, уровня коррупции (по всем трем индексам the PRS Corruption ranking, the Transparency International corruption perception index, the World Bank’s measure of control of corruption). Также наблюдается сокращение зарубежных инвестиций, эффективности системы государственного управления и уровня поддержки режима населением, которое раньше или позже осознает взаимосвязь между санкциями и ухудшающимся положением. Так, по индексу восприятия коррупции Сирия показала самую негативную тенденцию, а именно: с 2004 по 2014 год эта страна скатилась с 71-го до 175-го места в мире. По данным МВФ, в первые три года введения санкций в 2000–2002 годах в Мьянме (Бирме) доля инвестиций в ВВП сократилась 12 до 10%, в нашей стране за первые два года введения санкций в 2014–2015 годах доля инвестиций в ВВП снизилась с 21 до 18%.

Пожалуй, наиболее примечательным непредвиденным эффектом санкций является усиление авторитарных тенденций в странах, на которые они налагаются. По индексу Polity IV, который ранжируется от 10 (полная демократия), до -10 (полная автократия), многие страны под воздействием санкций продолжили скатываться к авторитаризму. Например, в Сирии с 2004 года, момента введения санкций, до 2014 года, последнего, по которому имеются данные, индекс Polity IV сократился с -7 до -9. В Мьянме (Бирме) с 2000 по 2007 год индекс упал с -7 до -8. В Кот-д’Ивуаре после введения санкций в 2007 году через четыре года индекс понизился с -7 до -8.

В целом можно отметить, что ужесточение политического режима после введения санкций США происходит постепенно и занимает несколько лет. Даже после введения санкций США власти активно прибегают к подавлению демонстраций и к ликвидации независимых от государства СМИ. Так, в 2004 году в Сирии митинг курдов против дискриминации был разогнан с применением силы: 36 человек были убиты, 160 ранены. В 2000 году правительство Мьянмы (Бирмы) не возобновило лицензию газеты Thintbawa, главный редактор Тин Маунг Тан (Tin Maung Than) был арестован на четыре дня, после чего бежал из страны в Таиланд.

Россия между тем пока не претерпела изменений по этому индексу в последнее время. В 2000–2006 годах он составлял 6, а в 2007–2014 годах был равен 4. Однако у нас, судя по риторике руководителей силовых структур, все еще может быть впереди.

Автор — Сергей Костяев, доцент Финансового университета при правительстве РФ. РБК